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攻克招标文件编制的七大难题
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来源:中国政府采购报

冯璟

  作为采购活动中招标人向投标人提供的具有告知性和要求性的书面材料,招标文件是否完整、严谨,决定了招标工作质量的好坏。笔者在业务实践中对招标文件编制的七大难点进行了总结和梳理,并提出了解决方案。难点一:对“合格供应商资格要求”的确定依据政府采购法第二十二条的规定,合格供应商不仅需要具备承接政府采购项目的实力,还需具备国家法律、行政法规定的其他条件。招标文件确定的“合格供应商资格要求”,既不能过于苛刻,又不能遗漏重要项。前者比如在无须集成服务的项目中提出系统集成资质要求。后者比如在购买特种设备时忽略国家行业主管部门对供应商的特种设备制造或销售、安装许可资质要求。而过于苛刻的要求,会加大项目因投标人少于三家而流标的风险;忽略某种资质要求则可能导致安全风险。解决方案:为恰当地确定“合格供应商资格要求”,采购人需了解法律法规的强制性要求,并根据项目性质了解产品的市场供应情况,这样才能达到既规避重新招标的风险,又最大限度满足采购人需求的目的。难点二:对“变相指定品牌”的认定采购人有时在描述采购需求时,虽不指定具体品牌名称,却会通过一些方式变相指定品牌,具体表现为:一是通过设定规格、型号等单一性或歧视性技术指标变相指定品牌,或通过指定配件品牌变相指定品牌;二是作出对投标产品必须为“知名品牌”“中高档品牌”的规定。这种变相指定品牌的行为实际上属于政府采购法实施条例第二十条第六项“限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商”情形。解决方案:受从业人员技术水平的限制,采购需求中“变相指定品牌”的问题可能不易察觉,但采购代理机构可以通过召开专家意见咨询会或供应商意见征询会,借助外部力量进行论证。难点三:对“原厂授权”的规定由于产品在生产和流通环节可能存在监管不到位的问题,一些采购人为了有效约束投标供应商,保障自身利益,往往要求供应商必须出具原厂授权。但由此也带来了一些问题:一是一些供应商向招标人反映拿不到授权。二是一些原厂发放授权时间过长,延长了采购周期,降低了采购效率。解决方案:按照我国产品质量法的规定,产品一旦出现质量责任,消费者既可以追诉至销售者,也可以追诉至生产者。换言之,如果产品真的是原厂生产的,并通过市场正常流通至用户的,一旦出现质量问题,原厂难逃其责。因此,在编制招标文件前,采购人、采购代理机构可以进行市场调查并参考行业惯例,对那些市场流通规范、监管有力的产品逐渐取消原厂授权要求,以提高采购竞争力和采购效率。难点四:对“低价能否中标”的规定目前我国法律法规与操作惯例均允许采购代理机构设定最高限价,但对是否能设定最低限价没有详细规定。在招标文件已经采购人单位确认且合法合规、招标人的评标过程没有任何问题的情况下,废除最低报价者的中标权没有任何法律法规的依据。但由此也带来了超低报价中标者的履约风险问题。解决方案:除了严格履约验收制度,提高验收手段外,还可以在招标文件模板中规定:若投标人的报价明显低于其他投标人的报价,使得其报价可能低于其个别成本的,并有可能影响该采购项目质量或不能诚信履约的,投标人应按评标委员会的要求作出书面说明并提供相关证明材料。不能合理说明或不能提供相关证明材料的,作无效投标处理。难点五:对“供应商注册资本金”等条件的规定政府采购法第九条规定,政府采购应遵循“政策导向”原则,“促进中小企业发展”是政策导向之一。《政府采购促进中小企业发展暂行办法》明确,政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。在编制招标文件时,如何贯彻这一规定?解决方案:招标文件可以从两个方面对中小企业进行注册资本金、资产总额、营业收入等的限制性规定:一是合格投标人资格条件的设定,二是评分细则的制定。难点六:对“采购国货”的规定政府采购法第十条规定,政府采购应当采购本国货物、工程和服务,但现有法律法规并未界定何为国货,因此加大了政府采购招标文件相关规定编制的难度。解决方案:尽管我国现有法律法规没有关于国货的认定标准,但有关进口产品的认定标准,即财政部《政府采购进口产品管理办法》提到的:进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品。据此,可以将最终产品产自国内,不需要通过中国海关报关验放进入中国境内的产品认定为本国产品。难点七:对“评分细则”的规定在编制招标文件时,对采购人的某些需求,如将同类项目实施经验,既作为合格供应商资格条件,又作为评标加分项,或对价格分的权重要求畸高畸低,采购代理机构应如何应对?解决方案:根据《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》,招标文件“采用综合评分法的,应当根据采购项目情况,在招标文件中明确合理设置各项评审因素及其分值,并明确具体评分标准。投标人的资格条件,不得作为评分因素。”招标文件的评分细则中“货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%,不得高于60%;服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%,不得高于30%。”(作者单位:中国人民银行集中采购中心)